Diferencia entre Plantilla Orgánica y Relación de Puestos de Trabajo.

PLANTILLA ORGÁNICA Y RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO. DIFERENCIAS. SUBORDINACIÓN DE AQUELLA A ESTA

La Relación de Puestos de Trabajo es el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto, y comprendiendo la denominación y características esenciales de los mismos, requisitos exigidos para su desempeño y determinación de sus retribuciones complementarias.

Por su parte, la Plantilla Orgánica tiene un ámbito más reducido, pues no determina las características esenciales del puesto, ni requisitos para su ocupación, y su finalidad es distinta, predominantemente de ordenación presupuestaria, y por ello exenta de preceptiva negociación sindical. En definitiva, la aprobación de la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los presupuestos.

El artículo 90.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local dispone que las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública. De aquí se deduce la aplicación del artículo 15 de la Ley 30/1984, aun referido a la "Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado", ante la falta de desarrollo del párrafo segundo del artículo 90.2 de dicha Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que prevé que corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación.

En consecuencia, la Relación de Puestos de Trabajo es el único instrumento técnico a través de cual se puede modificar el contenido de cada puesto de trabajo es la Relación de Puestos de Trabajo, vinculando a las Plantillas Orgánicas, que tiene un marcado carácter presupuestario. 

Establecida, pues, la Relación de Puestos de Trabajo como el instrumento idóneo para la modificación del contenido, valoración de complementos etc., de cada puesto de trabajo, haya sido o no aprobada dicha Relación, no pueden modificarse sino a través de ésta, y no por una simple aprobación de la Plantilla Orgánica. 

Finalmente, la jurisprudencia asimila la plantilla orgánica a las disposiciones de carácter general, a efectos de su impugnación. 

Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª

Sentencia de 20 de octubre de 2008

En la Villa de Madrid, a veinte de octubre de dos mil ocho. 

Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 6078/2004, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador DON ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN, en representación del Ayuntamiento de Palma, interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, con fecha 2 de abril de 2004, por la que resolvía el recurso Contencioso-Administrativo número 240/2002, interpuesto contra acuerdo plenario por el que se aprueba la plantilla orgánica municipal para el año 2002 y en el particular relativo a la configuración de dos plazas de chóferes de alcaldía como puestos a cubrir con funcionarios de empleo cuando con anterioridad estaban configurados como puestos a cubrir de entre funcionarios de carrera. Más concretamente, en la plantilla orgánica de 2001 los cinco puestos de trabajo de chóferes de alcaldía estaban asignados a funcionarios de carrera y tras la disposición ahora impugnada, se pasa a que 3 puestos se mantendrán para funcionarios de carrera mientras que los dos restantes lo serán para funcionarios de empleo. Ha sido parte recurrida la Organización Sindical FSP-UGT, representada por la Procuradora DOÑA PALOMA VALLES OLMOS. 

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 2 de abril de 2004, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares se dictó sentencia cuya parte dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: 1º) Que DESESTIMAMOS la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada. 2º) Que ESTIMAMOS el presente recurso Contencioso-Administrativo. 3º) DECLARAMOS disconforme con el ordenamiento jurídico acuerdo plenario del Ayuntamiento de Palma, de fecha 28.12.2001, por medio del cual se aprueba la Plantilla Orgánica Municipal, en cuanto configura dos plazas de chofer de Alcaldía como puestos a ocupar por funcionarios de empleo y, en su consecuencia, lo ANULAMOS". 

SEGUNDO

Por el Procurador DON ARGIMIRO VÁZQUEZ GUILLÉN, en representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PALMA DE MALLORCA, se formaliza con fecha de entrada 20 de julio de 2004, el presente recurso de casación en el que se alega como motivo, al amparo de los establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la infracción por inaplicación del artículo 90.1 de la Ley 7/1985, en relación con el artículo 126 del Real Decreto Legislativo 781/1986. Como segundo motivo, al amparo del mismo precepto procesal, alega la infracción de lo dispuesto en el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985. 

TERCERO

Por DOÑA PALOMA VALLES TORMO, Procuradora de los Tribunales, en representación de la ENTIDAD SINDICAL F.S.P-U.G.T., se formaliza, por escrito de entrada 22 de marzo de 2006, la oposición al presente recurso, en el que alega la inadmisibilidad del mismo, al tratarse de una cuestión de personal no susceptible de recurso, y en su caso, la desestimación del mismo. 

CUARTO

Se señaló para el fallo del presente recurso el día 15 de octubre de 2008, habiéndose observado en la tramitación del mismo las prescripciones legales. 

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, 

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se alega por la parte recurrida la inadmisibilidad del presente recurso, en tanto sostiene que nos encontramos ante una cuestión de personal que no implica el nacimiento o extinción de la relación funcionarial, a tenor de lo dispuesto en el artículo 86.2.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Sin embargo, dado que la plantilla orgánica es un instrumento esencialmente organizador del personal de la Administración, este Tribunal viene admitiendo la impugnación por su asimilación a las disposiciones generales a efectos del recurso de casación, de lo que pueden ser ejemplo, las sentencias de este Tribunal, recaídas igualmente sobre asuntos semejantes del Ayuntamiento ahora recurrente, de fechas 16 de noviembre de 2001 y 11 de mayo de 2004. 

SEGUNDO

La recurrente sostiene en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida vulnera el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Dispone este precepto en su apartado 1 que "corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. Las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general". 

De la misma forma sostiene que la sentencia conculca lo dispuesto en el artículo 126 del Real Decreto Legislativo 781/1986 que dispone en su apartado 1 que "las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobaran anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto y habrán de responder a los principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se unirán los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios". 

Sostiene la recurrente que la sentencia infringe estos preceptos, pues si bien entiende que la Plantilla Orgánica es una relación ordenada del conjunto de plazas de la Corporación Local, debidamente agrupadas, y con una finalidad puramente de organización y orientada a su coordinación con el presupuesto, luego mantiene que la misma no es una vía adecuada de aprobación del personal del Ayuntamiento. 

A este punto dedica la sentencia recurrida el fundamento jurídico cuarto donde se sostiene que: 

"(...) El acuerdo aprobatorio de la Plantilla se configura como disposición de carácter general y no como mero acto administrativo (sts 24.01.1995 y 28.09.1998). 

La Relación de Puestos de Trabajo es el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto y comprendiendo la denominación y características esenciales de los mismos, requisitos exigidos para su desempeño y determinación de sus retribuciones complementarias. 

El art. 16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública -precepto de carácter básico- ya establece que la Administración Local "formará" la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización "que deberán incluir en todo caso la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño". 

Es cierto que el art. 90.2º de la LBRL, después de reiterar que "Las corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización", indica que "corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo" y que dichas normas básicas no consta a las partes que se hayan dictado, pero más cierto es que la STS de 13.11.1995 ya indicó que "la norma básica reguladora de éstas (RPT), que en el ámbito de la Administración Local, al no haber sido promulgada la normativa básica prevista en el art. 90.2 de la Ley 7/1985, está constituida por el art. 16 de la Ley 30/1984, en el que se ordena que deberán incluir en todo caso la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño". 

En conclusión, los términos imperativos del art. 90.2º de la LBRL y art. 16 de la Ley 30/1984, conducen a que, ineludiblemente, la Corporación Local está obligada a la formación de la RPT con el contenido mínimo ya descrito en el art. 16 de la Ley 30/1984. 

Consecuencia inmediata de lo anterior es la aplicación de lo dispuesto en el art. 15.d) de la Ley 30/1984, que si bien está previsto para las RPT de la Administración del Estado, por lo expuesto es trasladable a las RPT de las corporaciones locales, ya que si dichas RPT deben contemplar "la denominación y características esenciales de los puestos", sin duda una modificación de dichas características del puesto o incluso la supresión del mismo, exige que la alteración se efectúe vía alteración de la RPT. 

La conversión de los dos puestos de trabajo de chofer de alcaldía de funcionarios de carrera a funcionarios eventuales, implica una alteración sustancial que precisa operarse a través de modificación de la preceptiva Relación de Puestos de Trabajo. 

La consecuencia de que la Corporación Local demandada no haya dado cumplimiento aún a lo dispuesto en los arts. 90.2º de la LBRL y 16 de la Ley 30/1984, se traduce en una merma de sus facultades de autoorganización que no puede pretender sustituirlas por medio de modificaciones de la Plantilla Orgánica cuyo ámbito es más reducido (no determina las características esenciales del puesto, ni requisitos para su ocupación), su finalidad es distinta (predominantemente de ordenación presupuestaria) y por ello exenta de preceptiva negociación sindical (STS 16.11.2001). 

No puede olvidarse que en el caso que nos ocupa no se está operando la creación de unas plazas de funcionarios eventuales (art. 104 Ley 7/1985), sino que unos puestos de trabajo de funcionarios de carrera se convierten a puestos a ocupar por funcionarios eventuales, todo ello sin RPT que defina las condiciones esenciales del puesto que explique las razones de confianza que justifiquen dicha alteración. 

Por todo lo anterior y ante la inhabilidad del instrumento formal utilizado para operar la alteración -Plantilla Orgánica en lugar de R.P.T.- procede estimar el recurso sin necesidad de entrar a analizar la restante cuestión controvertida: supuesta imposibilidad de que los chóferes puedan configurarse como personal "de confianza", una vez admitido que su función no es la de "asesoramiento". 

TERCERO

El criterio de la sentencia recurrida ha de mantenerse en todas sus partes. En efecto, la cuestión que se planteaba en el recurso contencioso y ahora en casación consiste en determinar si existe una vinculación de la Plantilla Orgánica a la Relación de Puestos de Trabajo, de tal forma que aquella no pueda contradecir a ésta, y en segundo lugar, si, en el caso de no existir dicha Relación de Puestos de Trabajo, al no haber sido aprobada por la Administración, la aprobación de la Plantilla Orgánica es instrumento idóneo para modificar el contenido de los puestos de trabajo. 

Pues bien, como se sostiene en la sentencia recurrida el artículo 90.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local dispone que las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública. De aquí se deduce la aplicación del artículo 15 de la Ley 30/1984, aun referido a la "Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado", ante la falta de desarrollo del párrafo segundo del artículo 90.2 de dicha Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que prevé que corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación. 

El artículo 15 de la Ley 30/1984 dispone que: 

"Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cuál se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto en los términos siguientes: 

a) Las relaciones comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del personal funcionario de cada Centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por personal eventual así como los de aquellos otros que puedan desempeñarse por personal laboral. 

b) Las relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral". 

Se desprende de estos preceptos que el instrumento técnico, el único, a través de cual se puede modificar el contenido de cada puesto de trabajo es la Relación de Puestos de Trabajo. En consecuencia, es evidente que este instrumento, al tener carácter excluyente de otros para configurar dicho contenido, vincula a las Plantillas Orgánicas, que, como dice la sentencia recurrida, tiene un marcado carácter presupuestario. En definitiva la aprobación de la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los presupuestos, que podrá prever un número de funcionarios menor que el establecido en la Relación de Puestos de Trabajo (al existir por ejemplo vacantes que por motivos presupuestarios se decida no cubrir) pero que no puede contradecir en el contenido, naturaleza y número máximo de plazas, a las previsiones previstas en la Relación de Puestos de Trabajo. Esto justifica precisamente que como dice la sentencia de esta Sala de 16 de noviembre de 2001, no sea precisa en la aprobación de las Plantillas Orgánicas la negociación colectiva previa, pues no tendría ningún sentido que no se exigiera dicha negociación, y si para la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo, y después, se permitiera la modificación de éstas al aprobar las Plantillas Orgánicas. Ello supondría una vulneración del derecho a la negociación colectiva previsto en nuestra legislación. 

Establecida la Relación de Puestos de Trabajo como el instrumento idóneo para la modificación del contenido, valoración de complementos etc., de cada puesto de trabajo, haya sido o no aprobada dicha Relación, no pueden modificarse sino a través de ésta, y no por una simple aprobación de la Plantilla Orgánica. 

CUARTO

Igualmente, ha de rechazarse el segundo motivo de casación, pues, admitiendo que el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, en su calidad de Administración Pública de carácter territorial, la Administración recurrente tiene potestad de autoorganización, que puede ejercitar con un amplio margen de discrecionalidad, siempre será con respeto al ordenamiento jurídico, tal como exigen los artículos 1.1, 9.1 y 103.1 de la Constitución. En consecuencia, dicho en el anterior fundamento que la plantilla Orgánica no es instrumento idóneo para transformar la naturaleza de dos puestos de trabajo, que pasan de estar reservados a funcionarios de carrera, a ser personal eventual, la potestad de autoorganización no puede prevalecer sobre el cumplimiento de los preceptos antes mencionados. 

QUINTO

La desestimación del presente recurso conlleva la expresa imposición de las costas procesales a la recurrente, debiendo limitarse los honorarios de la parte recurrida a la cantidad de 1500 euros, en virtud de la habilitación establecida en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 

FALLAMOS

No ha lugar al recurso Contencioso-Administrativo número 240/2002, interpuesto contra acuerdo plenario por el que se aprueba la plantilla orgánica municipal para el año 2002 y en el particular relativo a la configuración de dos plazas de chóferes de alcaldía como puestos a cubrir con funcionarios de empleo cuando con anterioridad estaban configurados como puestos a cubrir de entre funcionarios de carrera. Más concretamente, en la plantilla orgánica de 2001 los cinco puestos de trabajo de chóferes de alcaldía estaban asignados a funcionarios de carrera y tras la disposición ahora impugnada, se pasa a que 3 puestos se mantendrán para funcionarios de carrera mientras que los dos restantes lo serán para funcionarios de empleo. Ha lugar a la expresa imposición de las costas procesales a la recurrente, en los términos del último fundamento jurídico. 

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.