PLANTILLA
ORGÁNICA Y RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO. DIFERENCIAS. SUBORDINACIÓN DE
AQUELLA A ESTA
La
Relación de Puestos de Trabajo es el instrumento técnico a través del cual se
realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los
servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto, y
comprendiendo la denominación y características esenciales de los mismos,
requisitos exigidos para su desempeño y determinación de sus retribuciones
complementarias.
Por su
parte, la Plantilla Orgánica tiene un ámbito más reducido, pues no determina
las características esenciales del puesto, ni requisitos para su ocupación, y
su finalidad es distinta, predominantemente de ordenación presupuestaria, y por
ello exenta de preceptiva negociación sindical. En definitiva, la aprobación de
la Plantilla Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los
presupuestos.
El
artículo 90.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local dispone que
las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo
existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación
básica sobre función pública. De aquí se deduce la aplicación del artículo 15
de la Ley 30/1984, aun referido a la "Relaciones de puestos de trabajo de
la Administración del Estado", ante la falta de desarrollo del párrafo
segundo del artículo 90.2 de dicha Ley Reguladora de las Bases de Régimen
Local, que prevé que corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a
las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la
descripción de puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su
creación.
En
consecuencia, la Relación de Puestos de Trabajo es el único instrumento técnico
a través de cual se puede modificar el contenido de cada puesto de trabajo es
la Relación de Puestos de Trabajo, vinculando a las Plantillas Orgánicas, que
tiene un marcado carácter presupuestario.
Establecida,
pues, la Relación de Puestos de Trabajo como el instrumento idóneo para la
modificación del contenido, valoración de complementos etc., de cada puesto de
trabajo, haya sido o no aprobada dicha Relación, no pueden modificarse sino a
través de ésta, y no por una simple aprobación de la Plantilla Orgánica.
Finalmente,
la jurisprudencia asimila la plantilla orgánica a las disposiciones de carácter
general, a efectos de su impugnación.
Tribunal
Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª
Sentencia
de 20 de octubre de 2008
En la
Villa de Madrid, a veinte de octubre de dos mil ocho.
Visto
por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los
Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número
6078/2004, que pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador DON
ARGIMIRO VAZQUEZ GUILLEN, en representación del Ayuntamiento de Palma,
interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, con
fecha 2 de abril de 2004, por la que resolvía el recurso
Contencioso-Administrativo número 240/2002, interpuesto contra acuerdo plenario
por el que se aprueba la plantilla orgánica municipal para el año 2002 y en el
particular relativo a la configuración de dos plazas de chóferes de alcaldía
como puestos a cubrir con funcionarios de empleo cuando con anterioridad
estaban configurados como puestos a cubrir de entre funcionarios de carrera.
Más concretamente, en la plantilla orgánica de 2001 los cinco puestos de
trabajo de chóferes de alcaldía estaban asignados a funcionarios de carrera y
tras la disposición ahora impugnada, se pasa a que 3 puestos se mantendrán para
funcionarios de carrera mientras que los dos restantes lo serán para
funcionarios de empleo. Ha sido parte recurrida la Organización Sindical
FSP-UGT, representada por la Procuradora DOÑA PALOMA VALLES OLMOS.
ANTECEDENTES
DE HECHO
PRIMERO
Con
fecha 2 de abril de 2004, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Baleares se dictó sentencia cuya parte
dispositiva es la siguiente: "FALLAMOS: 1º) Que DESESTIMAMOS la causa de
inadmisibilidad invocada por la Administración demandada. 2º) Que ESTIMAMOS el
presente recurso Contencioso-Administrativo. 3º) DECLARAMOS disconforme con el
ordenamiento jurídico acuerdo plenario del Ayuntamiento de Palma, de fecha
28.12.2001, por medio del cual se aprueba la Plantilla Orgánica Municipal, en
cuanto configura dos plazas de chofer de Alcaldía como puestos a ocupar por
funcionarios de empleo y, en su consecuencia, lo ANULAMOS".
SEGUNDO
Por el
Procurador DON ARGIMIRO VÁZQUEZ GUILLÉN, en representación del EXCMO.
AYUNTAMIENTO DE PALMA DE MALLORCA, se formaliza con fecha de entrada 20 de
julio de 2004, el presente recurso de casación en el que se alega como motivo,
al amparo de los establecido en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa la infracción por inaplicación del
artículo 90.1 de la Ley 7/1985, en relación con el artículo 126 del Real Decreto
Legislativo 781/1986. Como segundo motivo, al amparo del mismo precepto
procesal, alega la infracción de lo dispuesto en el artículo 4.1.a) de la Ley
7/1985.
TERCERO
Por
DOÑA PALOMA VALLES TORMO, Procuradora de los Tribunales, en representación de la
ENTIDAD SINDICAL F.S.P-U.G.T., se formaliza, por escrito de entrada 22 de marzo
de 2006, la oposición al presente recurso, en el que alega la inadmisibilidad
del mismo, al tratarse de una cuestión de personal no susceptible de recurso, y
en su caso, la desestimación del mismo.
CUARTO
Se
señaló para el fallo del presente recurso el día 15 de octubre de 2008,
habiéndose observado en la tramitación del mismo las prescripciones legales.
Siendo
Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
FUNDAMENTOS
DE DERECHO
PRIMERO
Se
alega por la parte recurrida la inadmisibilidad del presente recurso, en tanto
sostiene que nos encontramos ante una cuestión de personal que no implica el
nacimiento o extinción de la relación funcionarial, a tenor de lo dispuesto en
el artículo 86.2.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Sin embargo, dado que la plantilla orgánica es un
instrumento esencialmente organizador del personal de la Administración, este
Tribunal viene admitiendo la impugnación por su asimilación a las disposiciones
generales a efectos del recurso de casación, de lo que pueden ser ejemplo, las
sentencias de este Tribunal, recaídas igualmente sobre asuntos semejantes del
Ayuntamiento ahora recurrente, de fechas 16 de noviembre de 2001 y 11 de mayo
de 2004.
SEGUNDO
La
recurrente sostiene en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida
vulnera el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen
Local. Dispone este precepto en su apartado 1 que "corresponde a cada
Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla,
que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios,
personal laboral y eventual. Las plantillas deberán responder a los principios
de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la
ordenación general de la economía, sin que los gastos de personal puedan
rebasar los límites que se fijen con carácter general".
De la
misma forma sostiene que la sentencia conculca lo dispuesto en el artículo 126
del Real Decreto Legislativo 781/1986 que dispone en su apartado 1 que
"las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo
debidamente clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual,
se aprobaran anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto y habrán
de responder a los principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril. A ellas se unirán los antecedentes, estudios y documentos
acreditativos de que se ajustan a los mencionados principios".
Sostiene
la recurrente que la sentencia infringe estos preceptos, pues si bien entiende
que la Plantilla Orgánica es una relación ordenada del conjunto de plazas de la
Corporación Local, debidamente agrupadas, y con una finalidad puramente de
organización y orientada a su coordinación con el presupuesto, luego mantiene
que la misma no es una vía adecuada de aprobación del personal del
Ayuntamiento.
A este
punto dedica la sentencia recurrida el fundamento jurídico cuarto donde se
sostiene que:
"(...)
El acuerdo aprobatorio de la Plantilla se configura como disposición de
carácter general y no como mero acto administrativo (sts 24.01.1995 y
28.09.1998).
La
Relación de Puestos de Trabajo es el instrumento técnico a través del cual se
realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los
servicios, precisando los requisitos para el desempeño de cada puesto y
comprendiendo la denominación y características esenciales de los mismos,
requisitos exigidos para su desempeño y determinación de sus retribuciones
complementarias.
El art.
16 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función
Pública -precepto de carácter básico- ya establece que la Administración Local
"formará" la relación de los puestos de trabajo existentes en su
organización "que deberán incluir en todo caso la denominación y
características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias
que correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño".
Es
cierto que el art. 90.2º de la LBRL, después de reiterar que "Las
corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo
existentes en su organización", indica que "corresponde al Estado
establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las
relaciones de puestos de trabajo" y que dichas normas básicas no consta a
las partes que se hayan dictado, pero más cierto es que la STS de 13.11.1995 ya
indicó que "la norma básica reguladora de éstas (RPT), que en el
ámbito de la Administración Local, al no haber sido promulgada la normativa
básica prevista en el art. 90.2 de la Ley 7/1985, está constituida por el art.
16 de la Ley 30/1984, en el que se ordena que deberán incluir en todo caso la
denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones
complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su
desempeño".
En
conclusión, los términos imperativos del art. 90.2º de la LBRL y art. 16 de la
Ley 30/1984, conducen a que, ineludiblemente, la Corporación Local está
obligada a la formación de la RPT con el contenido mínimo ya descrito en el
art. 16 de la Ley 30/1984.
Consecuencia
inmediata de lo anterior es la aplicación de lo dispuesto en el art. 15.d) de
la Ley 30/1984, que si bien está previsto para las RPT de la Administración del
Estado, por lo expuesto es trasladable a las RPT de las corporaciones locales,
ya que si dichas RPT deben contemplar "la denominación y características
esenciales de los puestos", sin duda una modificación de dichas
características del puesto o incluso la supresión del mismo, exige que la
alteración se efectúe vía alteración de la RPT.
La
conversión de los dos puestos de trabajo de chofer de alcaldía de funcionarios
de carrera a funcionarios eventuales, implica una alteración sustancial que
precisa operarse a través de modificación de la preceptiva Relación de Puestos
de Trabajo.
La
consecuencia de que la Corporación Local demandada no haya dado cumplimiento
aún a lo dispuesto en los arts. 90.2º de la LBRL y 16 de la Ley 30/1984, se
traduce en una merma de sus facultades de autoorganización que no puede
pretender sustituirlas por medio de modificaciones de la Plantilla Orgánica
cuyo ámbito es más reducido (no determina las características esenciales del
puesto, ni requisitos para su ocupación), su finalidad es distinta
(predominantemente de ordenación presupuestaria) y por ello exenta de
preceptiva negociación sindical (STS 16.11.2001).
No
puede olvidarse que en el caso que nos ocupa no se está operando la creación de
unas plazas de funcionarios eventuales (art. 104 Ley 7/1985), sino que unos
puestos de trabajo de funcionarios de carrera se convierten a puestos a ocupar
por funcionarios eventuales, todo ello sin RPT que defina las condiciones
esenciales del puesto que explique las razones de confianza que justifiquen
dicha alteración.
Por
todo lo anterior y ante la inhabilidad del instrumento formal utilizado para
operar la alteración -Plantilla Orgánica en lugar de R.P.T.- procede estimar el
recurso sin necesidad de entrar a analizar la restante cuestión controvertida:
supuesta imposibilidad de que los chóferes puedan configurarse como personal
"de confianza", una vez admitido que su función no es la de
"asesoramiento".
TERCERO
El
criterio de la sentencia recurrida ha de mantenerse en todas sus partes. En
efecto, la cuestión que se planteaba en el recurso contencioso y ahora en
casación consiste en determinar si existe una vinculación de la Plantilla
Orgánica a la Relación de Puestos de Trabajo, de tal forma que aquella no pueda
contradecir a ésta, y en segundo lugar, si, en el caso de no existir dicha
Relación de Puestos de Trabajo, al no haber sido aprobada por la
Administración, la aprobación de la Plantilla Orgánica es instrumento idóneo
para modificar el contenido de los puestos de trabajo.
Pues
bien, como se sostiene en la sentencia recurrida el artículo 90.2 de la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local dispone que las Corporaciones locales
formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su
organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función
pública. De aquí se deduce la aplicación del artículo 15 de la Ley 30/1984, aun
referido a la "Relaciones de puestos de trabajo de la Administración del
Estado", ante la falta de desarrollo del párrafo segundo del artículo 90.2
de dicha Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, que prevé que
corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de
confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de puestos
de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación.
El
artículo 15 de la Ley 30/1984 dispone que:
"Las
relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el
instrumento técnico a través del cuál se realiza la ordenación del personal, de
acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para
el desempeño de cada puesto en los términos siguientes:
a) Las
relaciones comprenderán, conjunta o separadamente, los puestos de trabajo del
personal funcionario de cada Centro gestor, el número y las características de
los que puedan ser ocupados por personal eventual así como los de aquellos
otros que puedan desempeñarse por personal laboral.
b) Las
relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación, tipo
y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su
desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento
específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por
personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable
cuando sean desempeñados por personal laboral".
Se
desprende de estos preceptos que el instrumento técnico, el único, a través de
cual se puede modificar el contenido de cada puesto de trabajo es la Relación
de Puestos de Trabajo. En consecuencia, es evidente que este instrumento, al
tener carácter excluyente de otros para configurar dicho contenido, vincula a
las Plantillas Orgánicas, que, como dice la sentencia recurrida, tiene un
marcado carácter presupuestario. En definitiva la aprobación de la Plantilla
Orgánica no es sino la aprobación de una partida de los presupuestos, que podrá
prever un número de funcionarios menor que el establecido en la Relación de
Puestos de Trabajo (al existir por ejemplo vacantes que por motivos
presupuestarios se decida no cubrir) pero que no puede contradecir en el
contenido, naturaleza y número máximo de plazas, a las previsiones previstas en
la Relación de Puestos de Trabajo. Esto justifica precisamente que como dice la
sentencia de esta Sala de 16 de noviembre de 2001, no sea precisa en la
aprobación de las Plantillas Orgánicas la negociación colectiva previa, pues no
tendría ningún sentido que no se exigiera dicha negociación, y si para la
aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo, y después, se permitiera la
modificación de éstas al aprobar las Plantillas Orgánicas. Ello supondría una
vulneración del derecho a la negociación colectiva previsto en nuestra
legislación.
Establecida
la Relación de Puestos de Trabajo como el instrumento idóneo para la
modificación del contenido, valoración de complementos etc., de cada puesto de
trabajo, haya sido o no aprobada dicha Relación, no pueden modificarse sino a
través de ésta, y no por una simple aprobación de la Plantilla Orgánica.
CUARTO
Igualmente,
ha de rechazarse el segundo motivo de casación, pues, admitiendo que el
artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, en su calidad de Administración Pública de
carácter territorial, la Administración recurrente tiene potestad de
autoorganización, que puede ejercitar con un amplio margen de discrecionalidad,
siempre será con respeto al ordenamiento jurídico, tal como exigen los
artículos 1.1, 9.1 y 103.1 de la Constitución. En consecuencia, dicho en el
anterior fundamento que la plantilla Orgánica no es instrumento idóneo para
transformar la naturaleza de dos puestos de trabajo, que pasan de estar
reservados a funcionarios de carrera, a ser personal eventual, la potestad de
autoorganización no puede prevalecer sobre el cumplimiento de los preceptos
antes mencionados.
QUINTO
La
desestimación del presente recurso conlleva la expresa imposición de las costas
procesales a la recurrente, debiendo limitarse los honorarios de la parte
recurrida a la cantidad de 1500 euros, en virtud de la habilitación establecida
en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
FALLAMOS
No ha
lugar al recurso Contencioso-Administrativo número 240/2002, interpuesto contra
acuerdo plenario por el que se aprueba la plantilla orgánica municipal para el
año 2002 y en el particular relativo a la configuración de dos plazas de
chóferes de alcaldía como puestos a cubrir con funcionarios de empleo cuando
con anterioridad estaban configurados como puestos a cubrir de entre
funcionarios de carrera. Más concretamente, en la plantilla orgánica de 2001
los cinco puestos de trabajo de chóferes de alcaldía estaban asignados a
funcionarios de carrera y tras la disposición ahora impugnada, se pasa a que 3
puestos se mantendrán para funcionarios de carrera mientras que los dos
restantes lo serán para funcionarios de empleo. Ha lugar a la expresa
imposición de las costas procesales a la recurrente, en los términos del último
fundamento jurídico.
Así por
esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.-
Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado
Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del
Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
